Nedostaci teritorijalnog ustroja Republike Hrvatske
Broj organizacijskih jedinica producira ogromne administrativne troškove. Dvadeset jedan župan, 124 gradonačelnika i 426 načelnika općina, sa svojim uredima, skupštinama i službama čine previsok trošak
Teritorijalne upravne jedinice te komunalna i druga poduzeća u njihovom pretežnom vlasništvu postala su mjesta za udomljavanje stranačkih kadrova, a višestruki negativni efekti takvog stanja već su općepoznati.
Vladimir Ferdelji
Josip Budimir
Sadašnji teritorijalni ustroj Lijepe Naše rađen je uglavnom prema političkim kriterijima i čini ga 21 županija, 124 grada i 426 općina, dakle 571 upravno-teritorijalna jedinica. Osnovni nedostaci su mu:
Prekompleksan i bez jasno definiranih uloga organizacijskih jedinica
Posljedica ove činjenice su izuzetno komplicirani administrativni postupci s preklapanjima nadležnosti uz čestu pojavu neznanja., korupcije i sporosti u neracionalno oformljenim, loše kadrovski ekipiranim službama. Naime, današnje uprave teritorijalne jedinice nemaju definiranu razinu usluga koje u spomenutim područjima moraju pružati stanovništvu, a i veliki broj nema materijalne uvjete za pružanje osnovnih usluga.
Preskup
Broj organizacijskih jedinica producira ogromne administrativne troškove. Dvadeset jedan župan, 124 gradonačelnika i 426 načelnika općina, sa svojim uredima, skupštinama i službama čine previsok trošak. To je glavni uzrok suboptimalno organiziranih komunalnih usluga i visokih troškova za građane. Stoga troškove valja prilagoditi mogućnostima.
Onemogućava provedbu reformi
Današnji ustroj onemogućava provođenje potrebnih reformi u pravosuđu, zdravstvu, školstvu i poljoprivredi. Istovremeno nema nikakvih mogućnosti da se provede reindustrijalizacija, nova energetska politika ili riješe važna ekološka pitanja jer današnje jedinice ne čine logične gospodarske cjeline, a potencijal za realizaciju potrebnih strateških investicija je rascijepljen višestruko umanjen.
Politokratski kadroviran
Teritorijalne upravne jedinice te komunalna i druga poduzeća u njihovom pretežnom vlasništvu postala su mjesta za udomljavanje stranačkih kadrova, a višestruki negativni efekti takvog stanja već su općepoznati.
Kakav teritorijalni ustroj trebamo?
Racionalni teritorijalni usroj RH mora biti od logičnih cjelina koje imaju zajedničke geografske, prirodne, povijesne, gospodarske i kulturne potencijale. Takvih cjelina u Hrvatskoj možemo identificirati najviše šest, a to su: Slavonija, Sjeverna Hrvatska, Centralna Hrvatska, Primorje s Istrom, Dalmacija i Grad Zagreb. Dakle temeljna teritorijalna jedinica ispod državne razine mora biti regija. Za regiju jasno valja definirati obavezni sadržaj nadležnosti i funkcije koje za lokalno stanovništvo moraju obavljati. Primjerice svaka regija mora imati sveučilište, kliničku bolnicu, regionalni sud, narodno kazalište, regionalnu upravu (možda i prirodno pripadajuće ministarstvo) itd.
S takvom organizacijom prve razine preustroja približavamo se i preporukama EU prema kojima bi regija između ostalog trebala imati i oko milijun stanovnika.
Druga temeljna jedinica teritorijalnog ustroja trebala bi biti općina. Nužne funkcije općine valja definirati zakonom, primjerice srednja škola, osnovna škola, općinski sud, dom zdravlja, gospodarska zona, otkupni centar, katastar, itd.
Formiranje novih općina trebalo bi krenuti od sadašnjih općina koje se transformiraju prema principu da može opstati samo ona općina koja sve nužne propisane funkcije obavlja uz samofinanciranje, a one koje to ne mogu moraju se pridružiti nekoj od općina s kojom graniče. Prema preporukama EU, jedinica lokalne uprave trebala bi imati oko 35 tisuća stanovnika, a novoformirane općine približile bi se ovom broju stanovnika jer bi ih bilo gotovo pet puta manje nego danas.
Ostale organizacijske jedinice teritorijalnog ustroja kao što su gradovi, zajednice općina ili gradske četvrti mogle bi se formirati samo ako predstavljaju jasan uvjet za racionalnije obavljanje propisanih funkcija i komunalnih poslova, ili omogućavaju kvalitetniji servis za svoje građane. Pri tome princip samofinanciranja ne bi mogao biti promijenjen.
Sufinanciranje nerazvijenih općina ili općina od posebne državne skrbi obavljala bi država na osnovu jasnih kriterija i strategije razvoja države.
Kako obaviti reformu teritorijalnog preustrija?
Evidentno je da vladajuće strukture koje su se u Lijepoj Našoj mijenjale na vlasti u ovakvim političkim odnosima ne mogu učiniti nužne promjene jer bi takvim promjenama razočarali dobar dio svoga članstva koje je danas opisanim politokratskim kadroviranjem zaposleno u neracionalno organiziranoj administraciji i komunalnoj strukturi.
Politički izlaz mogao bi se tražiti u konsenzusu glavnih političkih aktera, ali dosadašnja praksa je pokazala da je to utopija. Stoga je nedvojbeno da ovaj nužni zaokret politički može provesti samo ona politička opcija koja prije novih parlamentarnih izbora ove reforme stavi u svoj program i to ako je narod izabere.
U provedbenom postupku jasni okviri reforme moraju proći široku transparentnu i argumentiranu javnu raspravu, a nakon usvajanja konačnog rješenja mora se utvrditi prijelazni period koji će omogućiti da se reforme realiziraju bez velikih socijalnih napetosti.
Gotovo nijedan sustav u Hrvatskoj koji vapi za promjenama nije moguće optimalno racionalizirati bez ove temeljne promjene. Imamo li pravo žmiriti i nadalje provoditi mjere za koje unaprijed znamo da ne mogu donijeti dobro?
U 2001. godini proračuni svih lokalnih jedinica iznosili su cca. 10 milijardi kuna. Najviše prihode proračuni lokalnih jedinica ostvarili su u predkriznoj 2008. godini kad su dosegli iznos od 23,5 milijardi kuna.
U 2011. godini, zadnjoj za koju su objavljeni podaci, prihodi lokalnih jedinica iznosili su 21,2 milijarde kuna. Od tog iznosa prihodi poslovanja iznosili su 20,3 milijarde kuna.
Rashodi su iznosili 17,7 milijardi kuna, od čega je na tzv. „hladni pogon“ otpadalo 11,9 milijardi (rashodi za zaposl. I materijalni rash.).
|
Račun iz rač. plana |
Opis stavke |
Ostvarenje 2011 |
|
1 |
2 |
|
| PRIHODI I RASHODI | ||
| 6 | PRIHODI POSLOVANJA |
20,3 |
| 61 | Prihodi od poreza |
11,3 |
| 63 | Pomoći iz općeg proračuna |
3,1 |
| 64 | Prihodi od imovine |
1,6 |
| 65 | Prihodi od upr. pristojbi I naknada |
4,0 |
| 66 | Prihodi od prodaje proizv. I usluga |
0,1 |
| 67 | Ostali prihodi |
0,1 |
| 3 | RASHODI POSLOVANJA |
17,7 |
| 31 | Rashodi za zaposlene |
4,7 |
| 32 | Materijalni rashodi |
7,2 |
| 34 | Financijski rashodi |
0,3 |
| 35 | Subvencije |
1,2 |
| 36 | Pomoći dane unutar opć. prorač. |
0,4 |
| 37 | Naknade građanima i kućanstvima |
1,1 |
| 38 | Ostali rashodi |
2,9 |
| NETO VIŠAK PRIHODA POSLOV. |
2,6 |
Na dan 31.12. 2011. lokalne jedinice su imale 8,6 milijardi nenaplaćenih potraživanja. Od toga se 5,4 milijardi odnosilo na prihode poslovanja, a ostalo na prihode od prodaje imovine.
Prema funkcijskoj klasifikaciji rashoda na: obrazovanje, opće javne usluge, unapređenje stanovanja, promet i sport i kulturu potrošeno je 17,6 milijardi, odnosno 83 % ukupnih rashoda.
| Račun | RASHODI PREMA FUNKCIJSKOJ KLASIFIKACIJI |
OSTV. U 2011. |
| 01 | Opće javne usluge |
3,9 |
| 03 | Javni red i sigurnost |
0,6 |
| 04 | Ekonomski poslovi |
3,2 |
| 045 | Promet |
2,0 |
| 0451 | Cestovni promet |
1,9 |
| 05 | Zaštita okoliša |
0,8 |
| 06 | Usluge unapređenja stanovanja i zajednice |
3,7 |
| 07 | Zdravstvo |
0,7 |
| 08 | Rekreacija, kultura i religija |
2,7 |
| 09 | Obrazovanje |
4,1 |
| 10 | Socijalna zaštita |
1,5 |
| XXX | SVEUKUPNO |
21,2 |
U 2007. godini postojala su 174 komunalna društva, a 2008. godine u lokalnim jedinicama i njihovim komunalnim društvima bilo je zaposleno 66,8 tisuća djelatnika. Od toga 37,5 tisuća u tijelima lokalnih jedinica i korisnika proračuna ( ostatak od 29,3 ili 45 % u komunalnim poduzećima).
Najznačajniji prihod lokalnih jedinica je porez na dohodak. Njegova raspodjela od 1. ožujka 2012. prema Zakonu o izmjenama Zakona o financiranju jedinica lokalne i područne (regionalne) samouprave odvija se u sljedećem omjeru (u %):
Županija – osnovni dio 16,0
Posebna – za PPDS 10,0
Općina ili grad – osnovni dio 56,5
Posebna – za PPDS 90,0
Vatrogasne postrojbe – dec. funkcija * 1,3
Ostale dec. funkcije** 10,7
Fond izravnanja za dec. funkcije *** 15,5
Opća – za Grad Zagreb — 72,5
* Namijenjeno općini ili gradu koji su utemeljili i financiraju redoviti rad javnih vatrogasnih službi, u suprotnom ide državi.
** Namijenjeno općini, gradu ili županiji koji financiraju svoje decentralizirane funkcije, u suprotnome ide državi.
*** Fond iz kojeg se transferi šalju onim općinama/gradovima/županijama koje ne mogu financirati svoje decentralizirane funkcije do razine minimalnog standarda iz dodatnog udjela poreza na dohodak.
Za PPDS (područja posebne drž. Skrbi) taj omjer je drugačiji, jer u raspodjeli poreza ne participiraju županije.